BdSt - Stellungnahme der Hamburger Steuerzahler zur Änderung des Spielbank-Gesetzes

09.02.2010Spielbank-Gesetz Am 5. Januar 2010 hat der Senat einen Entwurf für eine Änderung des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank vorgelegt (Drs. 19/4951), den die Hamburgische Bürgerschaft am 20. Januar 2010 zur weiteren Beratung in den Innenausschuss überwiesen hat.

Anlass für den Senatsantrag ist der Umstand, dass die Cent-genaue Verrechnung der Umsatzsteuerlast mit der Spielbankabgabe nach Auffassung des Finanzgerichts Hamburg sowohl gegen europäisches Gemeinschaftsrecht als auch gegen nationales Verfassungsrecht verstößt, weil der Hamburger Spielbank die Umsatzsteuer durch Abzug bei der Spielbankabgabe de facto wieder erstattet wird (FG Hamburg, Az. 3 V 75/09).

1. „Systemwidrige Doppelbesteuerung“

Der Senat teilt unter Punkt 2.a) der Drs. 19/4951 mit, dass die Gesetzesänderung auf die „Vermeidung einer systemwidrigen Doppelbesteuerung“ abziele. Nach Auffassung der Hamburger Finanzverwaltung dient die Spielbankabgabe der pauschalen Besteuerung des Ertrags der Spielbank, die sowohl die Einkommen-, Gewerbe- und Umsatzsteuer abgelte. Eine Doppelbesteuerung bestehe demnach insofern, als die Spielbank sowohl der Besteuerung ihrer Erträge (Umsatzsteuer) als auch der Belastung durch die Spielbankabgabe unterliege.

Diese steuersystematische Betrachtungsweise wird weder von der herrschenden Meinung unterstützt noch steht sie im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).
Vielmehr ist festzuhalten, dass die Spielbankabgabe keinen Umsatzsteueranteil enthält und die Umsatzsteuer daher auch die Spielbankabgabe nicht mit abdeckt. Entgegen der Auffassung des Senats liegt keine systemwidrige Doppelbesteuerung der Spielbank Hamburg vor.

Systemwidrig ist jedoch die Anrechnung der Spielbankabgabe an die Ertragsbesteuerung. Mit dem Gesetzentwurf des Senats soll die oben beschriebene rechtswidrige Verwaltungspraxis nachträglich legalisiert werden. Anders als in anderen Bundesländern, wird mit der Gesetzesänderung aber die Spielbankabgabe um die zu leistende Umsatzsteuer automatisch reduziert. De facto zahlt die Spielbank also keine Umsatzsteuer mehr. Diese Pflicht übernimmt nunmehr der Hamburger Steuerzahler.

Mit hoher Wahrscheinlichkeit ist diese Praxis wegen eines Verstoßes gegen Art. 105 Abs. 2 und 2a Satz 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG sowohl verfassungswidrig als auch nichtig.

Unserer Auffassung nach greift der Landesgesetzgeber in die Steuerautonomie des Bundes ein, wenn er auf einen Teil der Spielbankabgabe zu Gunsten der Umsatzsteuer verzichtet und so die ordnungs- und lenkungspolitische Wirkung der Umsatzsteuer konterkariert. Dem Bundesgesetzgeber wird mithin die Möglichkeit genommen, durch Änderung des Umsatzsteuergesetzes Steuerpolitik im Bereich der Spielbanken zu betreiben.

Dem Landesgesetzgeber, also der Hamburgischen Bürgerschaft, ist es nicht nur nicht gestattet, eine Senkung der Spielbankabgabe durch eine betragsgenaue Anknüpfung an die bundesrechtlich geregelte Umsatzsteuer vorzunehmen, eine solche Regelung ist ihr nach Auffassung des Finanzgerichts Hamburg sogar verboten.

2. Haushaltspolitische Auswirkungen des Entwurfs

Entwicklung der Hamburger Spielbankabgabe 2005-2009 (Haushaltsplan / Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)
Zutreffend stellt der Senat in seiner Mitteilung an die Bürgerschaft die Entwicklung der Spielbankabgabe in den Jahren ab 2005 dar (Punkt 3.). Danach erfüllt die Spielbank Hamburg die haushaltspolitischen Erwartungen seit Jahren nicht mehr. Die in Drs. 19/4951 (und im Einzelplan der Innenbehörde) aufgeführten Daten weichen jedoch erheblich von den Angaben des Statistischen Amtes für Hamburg und Schleswig-Holstein ab (siehe Tabelle). Die zuständige Behörde für Inneres hat die ihr vorliegende Anfrage unseres Verbandes trotz Erinnerung bislang nicht beantwortet.

Insgesamt wurden zwischen 2005 und 2009 rund 96 Mio. Euro weniger eingenommen als zunächst veranschlagt. Auch für dieses Jahr rechnet die zuständige Behörde für Inneres nicht mit einer Erfüllung der in den Haushaltsberatungen zum Ausdruck gebrachten Erwartungen der Hamburgischen Bürgerschaft (40 Mio. Euro).

Als Ursache für den Rückgang der Einnahmen verweist der Senat auf die allgemeine, negative Geschäftsentwicklung der Spielbank Hamburg. Diese sei zum Teil auch auf politische Entscheidungen zurückzuführen (z.B. Werbeverbot, Nichtraucherschutz), die den wirtschaftlichen Druck auf das Unternehmen erhöht hätten.

Die Mindereinnahmen sind aber darüber hinaus auch der Hamburger Verwaltungspraxis geschuldet, die Spielbankabgabe in dem Maße zu reduzieren, in dem die Umsatzsteuerlast gestiegen ist. Aus Sicht der Innenbehörde ließen sich die „entlastenden Effekte […] angesichts der Komplexität der Steuer- und Finanzausgleichsverfahren [aber nicht] konkretisieren und rechnerisch den Mindereinnahmen gegenüberstellen“.

Diese Begründung ist insofern nicht zufriedenstellend, weil es einer Hamburger Fachbehörde unserer Auffassung nach zuzumuten ist, die finanziellen Auswirkungen ihrer politischen Entscheidungen vorab in ihrer gesamten Tragweite zu ermitteln und gegenüber der Hamburgischen Bürgerschaft – mithin gegenüber den Steuerzahlern – offenzulegen. Nur so wird eine sachdienliche Überprüfbarkeit politischer Entscheidungen des Senats überhaupt erst ermöglicht.

Im Kern führt die Verrechnung der Spielbankabgabe mit der Umsatzsteuerlast der Spielbank Hamburg dazu, dass dem Hamburger Haushalt Steuermittel entzogen werden, die über die Zerlegung in weit stärkerem Maße dem Bundeshaushalt und anderen Länderhaushalten zufließen als der Hamburger Haushalt davon profitieren könnte. Diese Tatsache sollte für den Senat Motiv und Ansporn genug sein, genauer zu rechnen, damit die Entscheidung des Senats nicht zu einem Netto-Verlust für den Hamburger Haushalt führt.

Mit dem zur Abstimmung vorgelegten Gesetzentwurf wird die Bürgerschaft vom Senat jedoch nicht nur gebeten, eine jahrelang rechtswidrige Verwaltungspraxis bei der Berechnung der Spielbankabgabe nachträglich zu legalisieren (siehe oben). Indirekt wird auch gebeten, einer Verletzung ihres Budgetrechts in den kommenden Jahren zuzustimmen.

Von 2006 bis 2009 wurde die Spielbankabgabe unter Anrechnung der Umsatzsteuerzahlung der Spielbank Hamburg ermittelt. Grundlage hierfür war ein einfacher Verwaltungserlass, der – auch nach Auffassung des Finanzgerichts Hamburg (Gesetzesvorbehalt!) – keinesfalls eine adäquate Grundlage darstellte. Damit wurde das Budgetrecht der Hamburgischen Bürgerschaft in den vergangenen Jahren in eklatanter Weise verletzt.

Wir kritisieren dieses Vorgehen und bitten die Hamburgische Bürgerschaft als parlamentarische Vertretung der Hamburger Bürgerinnen und Bürger, sich unserer Kritik öffentlich anzuschließen.

Eine Verletzung ihres Budgetrechts in den kommenden Jahren droht angesichts steuerpolitischer Entscheidungen der Bundesregierung in Bezug auf die Umsatzsteuer. Sofern diese dem europaweiten Niveau angeglichen werden sollte, sinkt die Spielbankabgabe ohne Einflussmöglichkeit der Hamburgischen Bürgerschaft. Das heißt: Ein Teil der Einnahmen des Hamburger Landeshaushalts wird von der Politik der Bundesregierung bestimmt.

3. Rechtsunsicherheit

Des Weiteren weisen wir erneut darauf hin, dass dieses Abgabe-Ermittlungsverfahren auf verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Bedenken stößt und insofern Rechtsunsicherheit entfaltet, als es die Zulässigkeit einer Klage vor dem Landes- oder Bundesverfassungsgericht ermöglicht.

4. Lösung

Die verfassungsrechtlich konforme Lösung der mit dem Linneweber-Urteil aufgeworfenen Problematik liegt einzig und allein in einer Senkung der Spielbankabgabe durch einen Beschluss der Hamburgischen Bürgerschaft. Hierzu gibt es angesichts der oben aufgezeigten rechtlichen Bedenken aber auch unter Berücksichtigung der regelmäßigen Unterschreitung der haushaltspolitischen Erwartungen sowie des Transparenzgedankens keine Alternative.

5. Empfehlung des Steuerzahlerbundes

Wir empfehlen der Bürgerschaft, zunächst die avisierte neueste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes abzuwarten. Am 4. März 2010 findet eine mündliche Verhandlung in Luxemburg zu der Frage statt, ob Umsätze aus Spielbanken und aus gewerblichen Geldspielen überhaupt der Umsatzsteuer unterworfen werden dürfen.

Würde die Bürgerschaft also eine Senkung der Spielbankabgabe beschließen und würde zusätzlich die jetzige Umsatzsteuer kippen, hätte die Spielbank eine doppelte Erleichterung, und das auch noch gesetzlich verbrieft.